W tym tkwi problem: Unijny kryzys migracyjny a WESA
Działający nieprzerwanie od 1999 roku wspólny europejski system azylowy (WESA) w 2015 roku został wystawiony na ciężką próbę. Migracja była wtedy jednym z gorących tematów w Europie. Niektóre państwa członkowskie z trudem radziły sobie z presją wywieraną przez wzmożoną imigrację, a niezauważone pęknięcia w pozornie zharmonizowanej polityce migracyjnej i azylowej UE nabrały nagle znacznie większych rozmiarów. W tym kontekście finansowany ze środków UE projekt CEASEVAL staje się pewnego rodzaju misją mającą na celu diagnozę problemu i jego rozwiązanie. Zespół projektu chce ocenić funkcjonowanie WESA, jako że od 2011 roku system ten mierzy się z ogromnym wyzwaniem związanym ze wzrostem liczby osób ubiegających się o azyl w Europie. „Mieliśmy wrażenie, że w badaniach na temat WESA brakowało kompleksowego podejścia. Utworzenie konsorcjum składającego się ze specjalistów w dziedzinie prawa, politologii, socjologii, etnografii i antropogeografii z 13 różnych państw dało nam poczucie, że będziemy mogli znacząco pogłębić wiedzę dotyczącą funkcjonowania WESA, a także rozpoznać jego wady, przyczyny nieprawidłowego funkcjonowania i możliwe obszary dalszego rozwoju”, mówi Birgit Glorius, profesor antropogeografii na Uniwersytecie Technicznym w Chemnitz, skupiająca się na badaniach migracji w Europie, oraz koordynatorka projektu CEASEVAL. Zakres badań prowadzonych w ramach projektu obejmuje analizę wzorców regulacyjnych na poziomie krajowym i unijnym, mobilności migrantów ubiegających się o azyl, lokalnych praktyk dotyczących rozpatrywania wniosków o azyl, jak również istotnych procesów upolityczniania. Tą kompleksową oceną objęto 16 krajów, przy czym łącznie przeprowadzono 500 wywiadów z podmiotami państwowymi i niepaństwowymi oraz 100 wywiadów z uchodźcami.
Scentralizowane podejmowanie decyzji, konflikty ze społecznościami lokalnymi
Wkrótce ujawniać zaczęły się główne wady. Pomimo swojej skuteczności, scentralizowane podejmowanie decyzji na poziomie krajowym stało się przyczyną konfliktów ze społecznościami lokalnymi. Wzrósł stopień wewnętrznej heterogeniczności krajowych systemów przyjmowania imigrantów, a konwergencję udało się osiągnąć na ogół jedynie na poziomie lokalnym i to na małą skalę. „Odkryliśmy, że państwa członkowskie często wybiórczo wprowadzały dyrektywy i stosowały jedynie niektóre z aspektów rozporządzeń dotyczących wdrożenia, co doprowadziło do powstania rozbieżności w krajowych ramach w zakresie procedur udzielania azylu, warunków przyjmowania itp. Chociaż pojęcia takie jak »bezpieczny kraj pochodzenia« są powszechnie używane w systemach krajowych, kluczowe przepisy dotyczące na przykład gwarancji dla słabszych grup nie są ujednolicone”, mówi Glorius. Konsorcjum projektu zidentyfikowało trzy główne ograniczenia wynikające z przepisów, które stoją na drodze do harmonizacji. Są to: rozbieżności w transpozycji wynikające ze swobody decyzyjnej zapewnianej przez dyrektywy, niejednoznaczność i swoboda decyzyjna związana z przepisami oraz niedostateczne egzekwowanie prawa unijnego. Konsorcjum ustaliło, że ostatnie z nich wynika w szczególności z niechęci Komisji Europejskiej do wszczynania postępowań w sprawie naruszenia dorobku prawnego. „Rozbieżność ta szczególnie uwidoczniła się w naszych badaniach empirycznych, które wykazały brak spójności pomiędzy zasadą pierwszej destynacji a osobistymi doświadczeniami migrantów. Migranci faktycznie się przemieszczają, a dzieje się to głównie ze względów rodzinnych i z uwagi na potencjalnie lepsze możliwości zatrudnienia w innym miejscu”, wyjaśnia Glorius.
Nie wszystkiemu winny jest WESA
Czy należy więc obarczać winą WESA? Z analizy ówczesnych debat politycznych przeprowadzonej przez zespół projektu wynika, że nie. Zamiast skupiać się na faktach, w dyskusjach często wykorzystywano temat imigracji do innych celów politycznych. Jak stwierdza Glorius, problem gotowości WESA na wzmożoną imigrację jest nie tyle kwestią techniczną, co polityczną. Konsorcjum projektu ma nadzieję, że nowo powołana Komisja Europejska wykorzysta jego zalecenia dotyczące ewentualnej reformy WESA. Obejmują one utworzenie „koalicji chętnych”, jeśli system WESA ma być nadal kształtowany na poziomie krajowym, a także wzmocnienie instytucji lokalnych, jeśli możliwe jest kształtowanie go na innych poziomach. Wreszcie, co nie mniej ważne, wyniki projektu uwzględniają różne scenariusze dotyczące możliwych przyszłych kierunków polityki w kontekście WESA.
Słowa kluczowe
CEASEVAL, unijny kryzys migracyjny, WESA, kraj pochodzenia, migranci