Une étude menée sous l'égide de l'UE propose une «bonne combinaison de politiques» pour le futur ETS
Après la COP21, le moment est venu de réfléchir sur la meilleure manière d'atteindre un bilan neutre en carbone à l'horizon 2050, ce à quoi se sont engagées les 195 parties qui ont pris part à la conférence. En Europe, cette réflexion se base principalement sur les futures évolutions de l'ETS de l'UE à la lumière des enseignements tirés depuis son lancement en 2005. «Nous devions assurer si l'ETS de l'UE avait réalisé son objectif premier: réduire les rejets des installations concernées», indique le docteur Olivier Schenker, qui a coordonné le projet ENTRACTE (Economic iNsTRuments to Achieve Climate Targets in Europe), soutenu par l'UE, pour le Centre pour la recherche économique européenne (ZEW) en Allemagne. «La crise économique a réduit la demande et donc les rejets. De ce fait, il n'est pas si évident d'identifier le niveau des réductions des rejets dû à l'ETS de l'UE.» Le projet ENTRACTE a cherché à combler ce manque de connaissances en montrant par exemple qu'en France, les usines réglementées ont réduit leurs rejets de 15,7 % en moyenne par rapport à des usines non soumises à l'ETS entre 2005 et 2012. Bien que cela puisse être interprété comme une preuve du succès de l'ETS, les chercheurs préfèrent rester prudents. Ils soulignent l'impact majeur potentiel des fuites de carbone, et ont choisi de se concentrer sur les aspects de l'ETS comportant des marges d'amélioration importantes. Un système trop indulgent L'ETS n'avait pas que des avantages. L'un des problèmes étudiés dans le cadre du projet ENTRACTE était le surplus de quotas de rejets: Accumulé depuis 2009 à cause de la crise économique et de son impact sur l'activité industrielle, ce surplus continue de paralyser l'ETS de l'UE à ce jour, dépassant les 2 milliards de quotas. «La principale raison qui fait que l'ETS de l'UE n'a pas jusqu'ici exploité son plein potentiel et n'a pas rempli son rôle attendu de phare de la politique climatique de l'UE, est un plafond qui s'est avéré trop indulgent et une volonté politique insuffisante pour corriger ce défaut fondamental», a précisé le docteur Schenker. Bien que le système du prix du carbone ait bel et bien fonctionné, il souligne que seule la rareté sur le marché des quotas peut garantir son efficacité, ce qui requiert un engagement politique fort. De même, une taxe carbone n'est efficace que dans les limites imposées par son niveau: «Les outils de tarification du carbone actuellement mis en œuvre au sein de l'UE ne parviennent pas à exploiter leur plein potentiel. Bien qu'il y ait matière à amélioration de leur conception, la principale raison de cette sous-performance est le manque de volonté politique.» La réserve de stabilité des marchés (MSR) dont le but est d'assouplir la distribution annuelle de quotas en fournissant à l'UE les moyens d'ajuster ce qui est mis aux enchères, est favorablement accueillie par le docteur Schenker, bien qu'il ne pense pas que ce soit suffisant pour résoudre le problème. «La réserve de stabilité des marchés récemment adoptée est un pas dans la bonne direction, mais semble trop modeste pour donner assez tôt un signal suffisamment fort sur le prix du carbone», dit-il. Un enseignement clé du projet ENTRACTE à cet égard est le fait que la conformité au sein des États membres varie considérablement en raison des différences entre les principes sous-jacents des stratégies d'application, des cadres institutionnels et du financement. Un tel manque de conformité dans un ou plusieurs États membres peut de fait nuire au fonctionnement de l'ETS dans son intégralité. «Une implémentation homogène de la surveillance et de l'application dans tous les États participants est cruciale pour l'intégrité et le succès de l'ETS de l'UE», affirme le docteur Schenker. Et d'ajouter que, bien que la surveillance et l'application soient cruciales, elles ont aussi un coût... «La surveillance, le reporting et la vérification» (MRV) ont, pour les entreprises et installations réglementées, un coût qui peut affecter l'efficacité globale de l'ETS de l'UE. Notre analyse de ces transactions a conclu à un impact substantiel sur les coûts moyens, en particulier pour les petites et moyennes entreprises (PME). Cela est révélateur du comportement passif et orienté conformité de ces émetteurs de carbone, qui se contentent d'accepter le coût des quotas comme une quelconque dépense d'exploitation plutôt que de chercher à améliorer leur impact carbone.» L'équipe n'a pas pu trouver de preuves confirmant que la productivité à l'échelle de l'économie a été augmentée ou réduite par la réglementation ETS, ni aucune information concrète sur l'innovation qu'elle a déclenchée sur le marché. La bonne combinaison de politiques Le projet ENTRACTE pointe les problèmes existants, mais il propose aussi des solutions concrètes. Afin d'augmenter les prix du carbone et de réduire la volatilité, les chercheurs ont développé un modèle de l'ETS incluant un mécanisme d'ajustement des allocations de quotas, similaire au MSR. Ensuite, afin de réduire les coûts des transactions pour les PME, ils ont suggéré d'autoriser certaines sociétés plus petites à se retirer du dispositif, en axant la réglementation sur le contenu carbonique des carburants fossiles plutôt qu'en mesurer les rejets «au bout du tuyau» au niveau de l'installation. Des effets externes d'apprentissage par la pratique et d'apprentissage par l'utilisation doivent également être pris en compte. L'équipe propose une prime de marché (ou une norme de portefeuille renouvelable) en sus du prix de gros de l'électricité qui pourrait rembourser les producteurs de RES-E pour leur contribution à la réduction des coûts. Les chercheurs ont également indiqué qu'une externalité d'apprentissage par la recherche doit être envisagée, étant donné que la génération de la connaissance par la R&D est en partie un bien public. Plusieurs défaillances de marché qui entravent l'adoption des solutions de rendement énergétique ont également été identifiées. Cependant, «ces défaillances de marché sont très spécifiques et ont des effets particuliers selon les consommateurs. Ainsi, les politiques efficaces doivent être très bien calibrées afin de réduire les distorsions. Le risque de faire plus de bien que de mal est assurément élevé», avertit le docteur Schenker. Pourtant, les résultats du projet montrent que «outre un prix sur le carbone, l'utilisation d'une combinaison de politiques répondant aux défaillances des marchés au-delà de l'externalité climatique a sa justification.» Le Dr Schenker souligne que des politiques complémentaires correctement ciblées n'auraient pas d'effet déformant, mais plutôt un effet de réduction des coûts. «Il est particulièrement intéressant de noter que le besoin de ces politiques complémentaires diminue avec le temps au fur et à mesure que l'on réalise l'impact des retombées, de l'apprentissage par la pratique, des économies d'échelle et de la levée des obstacles informationnels ou autres», précise-t-il. «En particulier, les mesures liées à l'innovation et l'adoption des technologies peuvent réduire les coûts d'au moins un tiers par rapport à l'approche de prix 'pure'.» Dès la fin du projet en septembre 2015, l'équipe a publié un Dossier de politique commune en collaboration avec son projet frère, CECILIA2050. Le docteur Schenker est convaincu que les conclusions du projet ont renforcé la compréhension de l'ETS par les décideurs politiques à Bruxelles et dans les États membres de l'UE. «J'espère que nos travaux les sensibiliseront pleinement à la complexité et aux effets secondaires que peut avoir ce réseau complexe de réglementations et d'institutions», conclut-il.
Mots‑clés
ETS, Système d'échange de quotas d'émissions, système de prix du carbone, Réserve de stabilité du marché
