Uno studio dell’UE suggerisce una “giusta combinazione di politiche” per il futuro sistema ETS
Con il COP21 adesso alle nostre spalle, è giunto il momento di riflettere sui modi migliori di raggiungere la neutralità climatica entro il 2050, come si sono impegnati a fare i 195 partecipanti alla conferenza. In Europa, fondamentali per questa riflessione sono le future evoluzioni dell’UE ETS alla luce delle lezioni apprese da quando è stato lanciato per la prima volta nel 2005. “Noi avevamo bisogno di affermare che il sistema UE ETS ha raggiunto i suoi obbiettivi fondamentali: ridurre le emissioni degli impianti controllati,” ha detto il dott. Olivier Schenker, che ha coordinato il progetto ENTRACTE (Economic iNsTRuments to Achieve Climate Targets in Europe), sostenuto dall’UE, per il Centro per la ricerca economica europea (ZEW) in Germania. “La crisi economica ha ridotto la domanda e quindi le emissioni. Non è quindi così semplice identificare il livello delle riduzioni delle emissioni causato dall’UE ETS.” ENTRACTE mirava a colmare questa lacuna nella conoscenza, mostrando ad esempio che in Francia, tra il 2005 e il 2012, gli impianti regolamentati hanno ridotto in media le loro emissioni del 15,7 % rispetto agli impianti fuori dal sistema ETS. Questo potrebbe essere interpretato come una prova del successo del sistema ETS, ma il team del progetto preferisce rimanere cauto. Esso evidenzia il potenziale notevole impatto della rilocalizzazione delle emissioni di carbonio, e ha scelto di concentrarsi sugli aspetti del sistema ETS dove vi è un notevole margine di miglioramento. Un sistema troppo permissivo Il sistema ETS ha presentato anche degli inconvenienti. Una delle questioni studiate nell’ambito di ENTRACTE è stata l’eccesso di quote di emissione: essendosi accumulato dal 2009 a causa della crisi economica e del suo impatto sulle attività industriali, questo eccesso sta ancora oggi bloccando l’EU ETS, con un eccesso totale di oltre due miliardi di quote. “Il principale motivo per cui il sistema EU EST non ha finora sfruttato il suo massimo potenziale e non ha svolto il suo ruolo previsto di fiore all’occhiello della politica UE sul clima, è un limite massimo che è risultato troppo permissivo e un’insufficiente volontà politica di correggere questo difetto di base,” ha detto il dott. Schenker. Il sistema del prezzo del carbonio ha dimostrato di funzionare, ma egli sottolinea che solo la scarsità nel mercato delle quote può garantire la sua efficacia, e questo richiede un forte impegno politico. In modo simile, una tassa sul carbonio può essere efficace solo nella misura in cui il suo livello le consente di essere: “Gli strumenti per la definizione del prezzo del carbonio attualmente applicati nell’UE non riescono a sfruttare il loro massimo potenziale. Vi è ancora qualche margine di miglioramento nella loro progettazione, ma il principale motivo di questo rendimento inferiore alle aspettative è una mancanza di volontà politica.” La riserva per la stabilità di mercato (MSR, Market Stability Reserve), che intende rendere flessibile la fornitura annuale di quote procurando all’UE gli strumenti per regolare la fornitura da mettere all’asta, è accolta con favore dal dott. Schenker, anche se egli non ritiene che questo basti a risolvere il problema. “La MSR adottata di recente rappresenta un passo nella giusta direzione, ma sembra essere troppo limitata per fornire abbastanza presto un segnale sufficientemente forte sul prezzo del carbonio,” ha affermato. Una lezione chiave ottenuta da ENTRACTE in riferimento a questo è la prova che l’osservanza negli Stati membri varia molto a causa di differenze nei principi che stanno alla base di strategie di applicazione, quadri istituzionali e finanziamenti. Una tale mancanza di osservanza in uno o in alcuni Stati membri potrebbe infatti danneggiare il funzionamento del sistema ETS nel suo complesso. “Un’attuazione coerente del monitoraggio e dell’applicazione in tutti gli stati partecipanti è fondamentale per l’integrità e il successo dell’EU ETS”, ha detto il dott. Schenker. Egli ha aggiunto che monitoraggio e applicazione sono fondamentali, ma lo è anche il suo costo. “Il sistema di Monitoraggio, comunicazione e verifica (MRV) ha dei costi per aziende e impianti regolamentati che potrebbero influire sull’efficacia complessiva dell’EU ETS. Le nostre analisi di queste transazioni hanno mostrato un notevole impatto sui costi medi, in particolare per le piccole e medie imprese (PMI). Questo indica un comportamento passivo orientato all’osservanza da parte di questi produttori di emissioni, che accettano semplicemente il costo delle quote come un’altra spesa di gestione piuttosto che cercare dei miglioramenti nella loro efficienza relativa al carbonio.” Il team non è stato in grado di trovare alcuna prova a supporto del fatto che la produttività in tutti i settori dell’economia sia stata migliorata o peggiorata dalle norme ETS, o alcuna informazione concreta sulle innovazioni che hanno promosso all’interno del mercato. La giusta combinazione di politiche ENTRACTE non indica soltanto i problemi esistenti, esso propone anche delle soluzioni concrete. Per aiutare ad aumentare i prezzi del carbonio e ridurre l’instabilità, i ricercatori hanno sviluppato un modello dell’ETS che include un meccanismo di adeguamento dell’assegnazione per le quote, simile alla MSR. In seguito, al fine di ridurre i costi delle transazioni per le PMI, essi hanno suggerito di consentire alle aziende più piccole di scegliere di uscire dallo schema, concentrando le norme sul contenuto di carbonio dei combustibili fossili, piuttosto che sulla misurazione delle emissioni di fine ciclo a livello degli impianti. Si devono inoltre affrontare le esternalità legate all’imparare facendo e all’imparare usando. Il team suggerisce un premio di mercato (o una norma sul mix di energie rinnovabili) in aggiunta al prezzo dell’elettricità all’ingrosso che compenserebbe i produttori di elettricità RES per il loro contributo alla riduzione del costo. Essi proseguono affermando che si deve prendere in considerazione una esternalità legata all’imparare facendo ricerca, poiché la generazione di conoscenza mediante la R&S è in parte un bene pubblico. Sono stati inoltre identificati diversi fallimenti del mercato che ostacolano l’adozione di tecnologie efficienti dal punto di vista energetico. Tuttavia, “questi fallimenti del mercato sono molto specifici e hanno effetti precisi su differenti consumatori. Pertanto, le politiche di successo devono essere calibrate molto bene al fine di ridurre le distorsioni. Il rischio di fare più danni che cose positive è sicuramente elevato,” segnala il dott. Schenker. Tuttavia, i risultati del progetto mostrano che “oltre a un prezzo sul carbonio, esiste un fondamento logico positivo per usare una combinazione di politiche che affronti specifici fallimenti del mercato al di là dell’esternalità legata al clima.” Il dott. Schenker afferma che politiche complementari adeguatamente mirate non causerebbero distorsioni, ma porterebbero potenzialmente invece a una riduzione dei costi. “Una scoperta particolarmente interessante è che il bisogno per queste politiche complementari diminuisce con il tempo man mano che si comprendono gli effetti di traboccamenti, imparare facendo, economie di scala e superamento di barriere informative e di altro tipo,” afferma. “In particolar modo, le misure relative all’innovazione e all’adozione di tecnologie sono in grado di portare a riduzioni massime dei costi pari a un terzo se confrontate con un approccio basato ‘puramente’ sul prezzo.” Visto che il progetto si è concluso nel mese di settembre del 2015, il team ha pubblicato un documento di sintesi congiunto in cooperazione con il suo progetto gemello CECILIA2050. Schenker è sicuro che le scoperte del progetto hanno aumentato la comprensione del sistema ETS tra i responsabili delle politiche a Bruxelles e negli Stati membri dell’UE. “Io spero che il nostro lavoro li renderà pienamente coscienti della complessità e degli effetti collaterali indesiderati che la creazione delle politiche in questa complessa rete di norme e istituzioni può avere,” conclude.
Parole chiave
ETS, sistema di scambio delle quote di emissioni, sistema del prezzo del carbonio, riserva per la stabilità di mercato
