Unijne badanie podpowiada odpowiednią kombinację instrumentów politycznych dla przyszłego ETS
Po konferencji klimatycznej COP21 nadszedł czas na zastanowienie się nad najlepszymi sposobami na osiągnięcie neutralności emisyjnej do roku 2050, do czego zobowiązało się 195 stron biorących udział w wydarzeniu. W Europie kluczowe znaczenie dla tej refleksji mają przyszłe reformy unijnego systemu ETS w świetle doświadczeń nabytych od momentu jego uruchomienia w 2005 r. "Musimy upewnić się, czy unijny system handlu uprawnieniami do emisji spełnił swoje główne zadanie polegające na zmniejszeniu emisji z objętych nim instalacji", mówi dr Olivier Schenker, który pełnił rolę koordynatora finansowanego ze środków UE projektu ENTRACTE (Economic iNsTRuments to Achieve Climate Targets in Europe) z ramienia niemieckiego Centrum Europejskich Badań Ekonomicznych (ZEW). "Kryzys gospodarczy spowodował zmniejszenie popytu, a tym samym zredukowanie emisji. Dlatego nie można w prosty sposób określić skali zmniejszenia emisji wynikającego z funkcjonowania unijnego systemu ETS". Celem projektu ENTRACTE było uzyskanie brakującej wiedzy na ten temat, a uczeni wykazali między innymi, że w latach 2005-2012 we Francji zakłady regulowane zmniejszyły emisje o średnio więcej 15,7% niż zakłady nieobjęte ETS. Choć można to zinterpretować jako dowód na skuteczność ETS, uczestnicy projektu wolą zachować ostrożność. Badacze wskazują na potencjalnie istotną rolę ucieczki emisji i z tych względów postanowili skupić się na tych aspektach systemu ETS, w których istnieje duże pole do poprawy. Zbyt łagodny system System ETS nie jest bez wad. Jednym z problemów analizowanych w projekcie ENTRACTE była nadwyżka uprawnień do emisji: Nagromadzona od roku 2009 z powodu kryzysu ekonomicznego i jego skutków odczuwanych przez przemysł nadwyżka wciąż paraliżuje działanie ETS i wynosi w sumie ponad 2 mld uprawnień. "Główną przyczyną, dla której unijny system ETS nie osiągnął dotychczas swojego pełnego potencjału i nie pełni wyznaczonej dla niego roli flagowego instrumentu polityki klimatycznej UE, jest pułap emisji, który okazał się zbyt wysoki — ponadto problemem jest brak woli politycznej, by wyeliminować tę podstawową usterkę", mówi dr Schenker. Tłumaczy też, że choć system ustalania cen uprawnień do emisji sprawdził się, to jedynie niedobór na rynku uprawnień może zagwarantować jego efektywność, a to wymaga silnego zaangażowania politycznego. Na podobnej zasadzie podatek od emisji jest efektywny tylko w takim stopniu, w jakim pozwala na to jego wysokość: "Narzędzia do ustalania cen uprawnień, aktualnie stosowane w UE, nie spełniają pokładanych w nich oczekiwań. Mimo że można by jeszcze udoskonalić ich kształt, głównym powodem ich wystarczająco dobrego funkcjonowania jest brak woli politycznej". Rezerwa stabilności rynkowej (MSR), która ma uelastycznić roczną podaż uprawnień poprzez umożliwienie UE regulowania podaży, jest zdaniem dr. Schenkera dobrym rozwiązaniem, choć niewystarczającym do rozwiązania problemu. "Przyjęta ostatnio MSR to krok w słusznym kierunku, ale wydaje się on nie dość zdecydowany, by odpowiednio szybko dostarczyć wystarczająco silnego sygnału dotyczącego cen uprawnień do emisji", wyjaśnia naukowiec. Głównym wnioskiem w tym zakresie, płynącym z projektu ENTRACTE, jest to, że poszczególne państwa członkowskie w bardzo różnym stopniu spełniają narzucone na nie wymagania, co wynika z odmiennych zasad egzekwowania prawa, otoczenia instytucjonalnego i finansowania. Brak spełniania wymogów przez jeden czy kilka państw członkowskich może rzeczywiście szkodzić funkcjonowaniu całego systemu ETS. "Spójne monitorowanie i egzekwowanie zobowiązań we wszystkich uczestniczących krajach ma podstawowe znaczenie dla integralności i efektywności unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji", twierdzi dr Schenker. Dodaje ponadto, że oprócz monitorowania i egzekwowania kluczową rolę odgrywają również koszty. Procedura "monitorowania, raportowania i weryfikacji" (MRV) określa koszty dla regulowanych firm i instalacji, które mogą wpływać na ogólną efektywność unijnego systemu ETS. Przeprowadzona przez nas analiza tych transakcji wskazuje na istotny wpływ na średnie koszty, szczególnie w przypadku małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP). Sugeruje to, że zachowanie tych podmiotów ma charakter bierny i zorientowany na spełnienie wymogów oraz że akceptują one koszt uprawnień jako jeden z kosztów działalności zamiast starać się obniżyć swoje emisje". Zespół nie był w stanie znaleźć żadnych dowodów na zwiększenie lub zmniejszenie produktywności całej gospodarki przez regulacje dotyczące ETS, ani też konkretnych informacji na temat innowacji, jakie system miałby uruchomić na rynku. Odpowiednia kombinacja instrumentów politycznych Uczestnicy projektu ENTRACTE nie opisują wyłącznie istniejących problemów, ale proponują również konkretne rozwiązania. Aby pomóc w zwiększeniu cen uprawnień i ograniczyć zmienność rynku, uczeni opracowali model systemu ETS, obejmujący mechanizm alokacji korekt uprawnień — podobny do MSR. W celu zredukowania kosztów transakcji ponoszonych przez MŚP zaproponowano, by pozwolić części mniejszych firm na opuszczenie systemu oraz skoncentrować regulacje na zawartości węgla w paliwach kopalnych, zamiast mierzenia emisji "na końcu rury", na poziomie instalacji. Analizowano też efekty zewnętrzne uczenia się przez działanie i uczenia się przez zastosowanie. Zespół zaproponował premię rynkową (lub mechanizm wymagalnego portfela energii ze źródeł odnawialnych) obok hurtowej ceny energii elektrycznej, która mogłaby zrekompensować wytwórcom RES-E ich wkład w obniżenie kosztów. Uczeni stwierdzają, że konieczne jest uwzględnienie efektu zewnętrznego "uczenia się przez szukanie", ponieważ wiedza będąca owocem prac badawczo-rozwojowych stanowi częściowo dobro publiczne. Zidentyfikowano też kilka niedoskonałości rynku, utrudniających stosowanie energooszczędnych technologii. Jednakże, "niedoskonałości te są bardzo specyficzne i mają konkretny wpływ na poszczególnych konsumentów. Dlatego też skuteczne polityki muszą być bardzo dobrze skalibrowane, aby ograniczyć zakłócenia. Z pewnością ryzyko, że przyniosą więcej szkody niż pożytku, jest wysokie", ostrzega dr Schenker. Rezultaty projektu wskazują mimo to, że "oprócz ceny uprawnień do emisji istnieją pozytywne przesłanki przemawiające za zastosowaniem kombinacji instrumentów politycznych uwzględniających specyficzne niedoskonałości rynku wykraczające poza efekt zewnętrzny związany z klimatem". Dr Schenker jest zdania, że odpowiednio ukierunkowane polityki uzupełniające nie tylko nie wprowadzałyby zakłóceń, ale wręcz przyczyniałyby się do obniżenia kosztów. "Szczególnie interesującym spostrzeżeniem jest to, że zapotrzebowanie na te polityki uzupełniające zmniejsza się wraz z upływem czasu, w miarę materializowania się skutków efektów zewnętrznych, uczenia się przez działanie, ekonomii skali oraz pokonywania barier informacyjnych i innych przeszkód", tłumaczy. "Dokładniej mówiąc, instrumenty związane ze stosowaniem innowacji i technologii mogą obniżyć koszty nawet o jedną trzecią w porównaniu z podejściem czysto cenowym". Po zakończeniu realizacji inicjatywy we wrześniu 2015 r. zespół opublikował sprawozdanie dotyczące polityki, przygotowane we współpracy z siostrzanym projektem CECILIA2050. Dr Schenker jest przekonany, że ustalenia zespołu przyczyniły się do dokładniejszego zrozumienia systemu handlu uprawnieniami do emisji przez prawodawców z Brukseli i państw członkowskich UE. "Mam nadzieję, że nasze prace uświadomią im złożoność i niepożądane efekty uboczne, jakie może mieć prawodawstwo w tej skomplikowanej sieci regulacji i instytucji", konkluduje uczony.
Słowa kluczowe
ETS, system handlu uprawnieniami do emisji, system ustalania cen uprawnień do emisji dwutlenku węgla, rezerwa stabilności rynkowej
